Najwyższa Izba Kontroli opublikowała wyniki kontroli obejmującej tworzenie i wykorzystanie funduszy sołeckich w 15 wybranych gminach województwa łódzkiego. Niestety jedną z powtarzających się nieprawidłowości było uwzględnianie wniosków, które nie zawierały odpowiedniego uzasadnienia.
Tak samo, jak oczekuje się od wójta, urzędniczek i urzędników działań zgodnych z prawem, tak również grono mieszkanek i mieszkańców jest elementem sołeckiej układanki, w której jakość uchwalanych wniosków ma znaczenie. Nawet dobra wola włodarza nie pomoże, gdy zetknie się z oceną organów nadzoru – jeśli wójt uwzględni wadliwy wniosek, to prędzej czy później błędy te wytknie mu wojewoda, regionalna izba obrachunkowa czy Najwyższa Izba Kontroli. Jak zatem powinien wyglądać prawidłowy wniosek w sprawie funduszu sołeckiego?
Nazwa przedsięwzięcia
Z przepisów prawa nie wynika, w jaki sposób należy nazywać przedsięwzięcia. W ustawie o funduszu sołeckim mowa jednak o ,,przedsięwzięciu’’, czyli o czymś więcej niż tylko ,,zakup’’, ,,integracja’’ czy ,,wydarzenie’’. Musi to być spójne działanie, które jest zadaniem własnym gminy, służy poprawie warunków życia mieszkańców oraz jest zgodne ze strategią rozwoju gminy. I tak sam zakup sprzętu nie będzie przedsięwzięciem, jeśli sołectwo nie wyjaśni jednocześnie, jaki ma pomysł na jego wykorzystanie i komu ten pomysł posłuży.
Nazwa przedsięwzięcia nie musi być szczegółowa pod warunkiem, że sołectwo opisze w uzasadnieniu dokładniej, na czym ma ono polegać. Jeżeli jednak nazwą przedsięwzięcia będzie ,,zakup materiałów na potrzeby świetlicy wiejskiej’’, a sołectwo nie doda nic więcej, to formalnie taki wniosek powinien zostać odrzucony. Oczywiście znajdziemy niezliczone przypadki, gdy wójt uwzględnił wnioski uzasadniane ogólnie. Trzeba jednak liczyć się z tym, że potencjalne konsekwencje mogą obrócić się przeciwko mieszkańcom. Jeśli organ nadzoru dopatrzy się błędów w akceptacji wniosków (nawet jeśli wójt zrobił to w interesie mieszkańców), to gmina ryzykuje utratę części dotacji na wydatki poniesione z funduszu sołeckiego, a wójt i urzędnicy mogą zmienić swój stosunek do tego typu inicjatyw. Przykładowo urząd zacznie oceniać wnioski bardziej zachowawczo czy gmina w ogóle zrezygnuje z wyodrębnienia funduszu sołeckiego.
W wystąpieniu pokontrolnym dotyczącym Gminy Żarnów wójt wyjaśnił, że wniosek nie zawierał uzasadnienia, ale mieszkańcom potrzebne były piecyki do ogrzewania w czasie korzystania ze świetlicy wiejskiej. Najwyższa Izba Kontroli skomentowała jednak, że: ,,wiedza ogólna Wójta i pracowników Urzędu na temat zadań i problemów występujących na terenie gminy nie są wystarczające do spełnienia formalnego warunku zamieszczenia we wnioskach uzasadnienia przedsięwzięcia, w którym powinny być elementy (argumenty, dowody, motywy) (…) celowości realizacji danego przedsięwzięcia przez sołectwo’’.
Z kolei w ramach kontroli w Gminie Pabianice wójt tłumaczył, że niektóre przedsięwzięcia były uzasadniane ustnie. Najwyższa Izba Kontroli przyjęła jednak, że jednym z warunków formalnych wynikających z ustawy jest obowiązek zawarcia we wniosku uzasadnienia realizacji przedsięwzięć: ,,Tego warunku formalnego nie spełnia ustne uzasadnienie wniosku. Z istoty regulacji zawartych w ustawie, charakteru środków (środki publiczne), a także konieczności zapewnienia właściwej, kompletnej ścieżki audytu (umożliwiającej śledzenie danego procesu) wniosek, jak i jego części, w tym uzasadnienie, powinny być sporządzone na piśmie’’.
Może się wydawać, że formułowanie bardzo ogólnych przedsięwzięć daje sołectwu szersze pole wyboru na etapie ich realizacji. Warto jednak uważać, aby przez przypadek nie wpaść we własne sidła. Jeśli wniosek będzie niedookreślony, a w kolejnym roku wójt powie przykładowo, że konkretny zakup nie wchodzi w jego ocenie w zakres ,,organizacji wydarzeń kulturalnych sołectwa’’, to bardzo trudno będzie wykazać, że wola sołectwa była przecież inna. To rolą sołectwa jest opisanie we wniosku konkretnych potrzeb mieszkańców.
Wspomniany problem dobrze obrazuje fragment wyników kontroli przeprowadzonej w Gminie Ujazd, w której wskazano pewne niedociągnięcia, ale nie dopatrzono się nieprawidłowości, ponieważ wójt i urzędnicy aktywnie współpracowali z mieszkańcami (a przynajmniej tak wynika z opisu). Warto jednak zadać sobie pytanie, co stałoby się w analogicznej sytuacji, gdyby takiej otwartości na dialog zabrakło:
Nazwy przedsięwzięć wskazanych we wnioskach niejednokrotnie brzmiały ogólnie, a ich uzasadnienia miały charakter lakoniczny. Burmistrz wyjaśnił, że (…) szczegóły przedsięwzięcia były uzgadniane z sołectwem na etapie realizacji.
Oszacowanie kosztów
Obowiązkowym elementem wniosku w sprawie funduszu sołeckiego jest oszacowanie kosztów każdego z wymienionych przedsięwzięć. W niektórych przypadkach może to być na tyle skomplikowane, że przed uchwaleniem wniosku warto skonsultować sprawę z pracownikami urzędu. Jeśli jednak mieszkańcy decydują się na dokonanie szacunków samodzielnie, to warto byłoby wskazać krótko, jak do tego doszło (np. porównując oferty internetowe, uwzględniając wzrost cen itd.). Oczywiście dokładnych szacunków dokona tak czy inaczej urząd, ale i w tym zakresie nie warto oddawać pola działania wyłącznie urzędnikom. Może okazać się przecież, że pomysł sołectwa jest bardziej opłacalny. W przypadku zakupów czy usług jest to też okazja dla sołectwa do pokazania, jakiej jakości produktów czy zakresu usług potrzebują mieszkańcy.
W przytaczanych już wynikach kontroli dotyczącej Gminy Ujazd zwrócono uwagę:
We wnioskach nie wskazano sposobu szacowania kosztów realizacji poszczególnych przedsięwzięć. Burmistrz wyjaśnił, że oszacowane przez sołectwa koszty (…) były każdorazowo weryfikowane przez komisję ds. oceny wniosków na podstawie informacji uzyskanych z ofert sklepów internetowych, rozmów telefonicznych z przedstawicielami firm czy też na podstawie doświadczenia przy realizacji przedsięwzięć w latach ubiegłych (kosztorysy inwestorskie), przy uwzględnieniu wskaźnika waloryzacji. Szacunek kosztów dokonany przez sołectwa mieścił się w szacunkach dokonanych przez Gminę Ujazd.
Z kolei w wystąpieniu pokontrolnym dotyczącym Gminy Błaszki stwierdzono:
(…) W przypadku szacowania kosztów przedsięwzięć w 17 wnioskach nie wskazano, co w planowanym do realizacji przedsięwzięciu uwzględniono w ww. kosztach (przedsięwzięcia dotyczyły m.in. remontu lub doposażenia sali, świetlicy wiejskiej, sali OSP). Burmistrz nie odrzucił ww. (…) wniosków, o czym szerzej w sekcji Stwierdzone nieprawidłowości.
Uzasadnienie
Kluczowym elementem uzasadnienia jest też wykazanie, że dane przedsięwzięcie jest zadaniem własnym gminy, służy poprawie warunków życia mieszkańców i jest zgodne ze strategią rozwoju gminy. Częściowo służą temu wskazówki zawarte w poprzednich punktach tekstu, ale wymagają one dodatkowego rozwinięcia.
Każde przedsięwzięcie musi wchodzić w zakres zadań własnych gminy, ponieważ fundusz sołecki to nic innego, jak środki wydawane z budżetu gminy. Katalog podstawowych zadań własnych wymieniono w art. 7 ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym. Dobrze więc sięgnąć do tego przepisu i znaleźć odpowiedni punkt, pod który podpada planowane przedsięwzięcie, przykładowo dotyczący edukacji publicznej, zieleni gminnej czy promocji gminy. Czasami pomocne mogą być również przepisy innych ustaw, w tym między innymi Ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (art. 10). Przedsięwzięcia nie powinny też zastępować standardowych obowiązków gminy – przykładowo obowiązkiem gminy jest utrzymanie czystości na placu zabaw, ale jeśli mieszkańcy widzą potrzebę częstszego porządkowania tej przestrzeni, to mogą przeznaczyć na ten cel ,,dodatkowe’’ środki.
W wystąpieniu pokontrolnym dotyczącym Gminy Bielawy Najwyższa Izba Kontroli zakwestionowała wydatki dotyczące Koła Gospodyń Wiejskich jako niebędących zadaniem własnym gminy:
Wójt (…) nie wniósł o odrzucenie (…) wniosków sołectw, które jako przedsięwzięcie do realizacji z funduszu sołeckiego wskazywały doposażenie Koła Gospodyń Wiejskich, choć wskazane zadania nie mieściły się w katalogu zadań własnych Gminy (…). Wójt wyjaśnił, że zebrania wiejskie uchwaliły jako przedsięwzięcie zakup wyposażenia, będącego w dyspozycji Koła Gospodyń Wiejskich, ale przeznaczonego i wykorzystywanego na organizację imprez kulturalnych i rozrywkowych dla sołectwa. (…) NIK w powyższej nieprawidłowości nie kwestionuje jednak faktu, iż zaakceptowane przedsięwzięcie miało służyć poprawie warunków życia mieszkańców, a zauważa, że wszystkie warunki określone w art. 2 ust. 6 ustawy o funduszu sołeckim muszą być spełnione łącznie, by wniosek przekazać do realizacji. W opisanym przypadku zaś wspieranie Kół Gospodyń Wiejskich nie należy do zadań własnych Gminy i jest definiowane przez inne ustawy, co uniemożliwia jego finansowanie ze środków funduszu sołeckiego.
Jeśli planowane przedsięwzięcie dotyczy inwestycji na konkretnej działce, to we wniosku warto wskazać czy gmina ma do niej jakiekolwiek prawa. W wynikach kontroli dotyczącej wspominanej Gminy Bielawy wskazano:
Wójt, pomimo obowiązku (…) nie odrzucił dziesięciu wniosków sołectw, które jako przedsięwzięcie (…) wskazywały remonty lub doposażenie świetlic wiejskich mieszczących się w budynkach niebędących własnością Gminy, przez co wskazane zadania nie mieściły się w katalogu zadań własnych (…). Wójt wyjaśnił, że Kółka Rolnicze (…) już nie istnieją. Sołtysi w swoim czasie przedstawiali uchwały (…), które przekazywały nieruchomość na rzecz wsi (…). Jednocześnie Wójt przyznał, że do czasu uregulowania stanu prawnego wymienionych nieruchomości (…) nie powinien akceptować wniosków (…). Było to działanie nieprawidłowe z jego strony, jednak wynikało z dobrej woli i chęci działania dla dobra i na rzecz mieszkańców.
Czasami okazuje się, że nawet w przypadku terenu należącego do gminy, wykonanie przedsięwzięcia będzie niemożliwe ze względu na konieczność uzyskania pozwoleń czy opinii innych organów. Taki proces może trwać o wiele dłużej niż rok i generować kolejne koszty, skutkiem czego wójt może odrzucić wniosek jako niezgodny ze strategią rozwoju gminy. W ten sposób warto interpretować obowiązek wykazywania tej właśnie przesłanki. Nie będzie ona kluczowa przy ocenie przedsięwzięcia polegającego na drobnym zakupie, ale może okazać się decydująca, gdy mieszkańcy planują przedsięwzięcie rozciągające się na kilka lat czy wymagające ,,dołożenia’’ do inwestycji środków z innych części budżetu. Jeśli sołectwo nie opisze we wniosku, że konsultowało sprawę z urzędem lub nie przekona w uzasadnieniu, że inwestycja nie stoi w sprzeczności z innymi planami gminy, to wniosek może zostać skutecznie odrzucony. ,,Planami gminy’’ są takie dokumenty, jak przykładowo strategia rozwoju, plan zagospodarowania przestrzennego czy plan adaptacji do zmian klimatu.
Jeśli chodzi o wykazanie, że przedsięwzięcie służy poprawie warunków życia mieszkańców, to należy zadać sobie pytania, do kogo skierowany jest nasz pomysł, dlaczego jest tak ważny dla mieszkańców, jakie pozytywne skutki przyniesie, czy przyniesie korzyści dla gminy itd. Wszystko to warto opisać, mając na uwadze, że co do zasady przedsięwzięcia powinny służyć jak najszerszej grupie mieszkańców. Jeśli planowane przedsięwzięcie ogranicza się do konkretnej grupy (np. seniorki i seniorzy), to we wniosku powinno znaleźć się wyjaśnienie, z jakich powodów.
Podsumowanie
Wiele osób pyta, czy fundusz sołecki można przeznaczyć na takie czy inne zakupy, wydarzenia oraz inwestycje. Warto jednak pamiętać, że niejednokrotnie nie da się odpowiedzieć na tak postawione pytanie, ponieważ wszystko zależy od specyfiki sołectwa i potrzeb jego mieszkańców. Można postrzegać to jako wadę, ponieważ brakuje instytucji publicznej, której można byłoby radzić się na bieżąco w sprawach z funduszu sołeckiego. Można jednak dostrzec również zalety takiego rozwiązania, bo dzięki niemu sołectwa posiadają swobodę wyboru. Istotne jest jednak, w jaki sposób skorzystają z tej swobody. W niejednym przypadku kluczem do skutecznej realizacji funduszu sołeckiego jest po prostu dobry pomysł i porządne uzasadnienie wniosku. Jak pokazują bowiem wyniki kontroli Najwyższej Izby Kontroli, w niektórych sytuacjach nawet troska urzędników o uszanowanie woli mieszkańców nie będzie w stanie uratować wniosków, jeśli nie będą one spełniały wymogów prawnych.
Więcej o funduszu sołeckim znajdziecie na naszej stronie:
Komentarze