NSA w wyroku z 12 maja 2021 r. jednoznacznie stwierdził, że informacje o nagrodach, wypłacanych pracownikom ze środków publicznych, są informacją publiczną. Nawet jeśli pracownik nie pełni funkcji publicznej. Jakie niesie to skutki dla jawności życia publicznego?

Sprawa dotyczyła naszego wniosku, skierowanego do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (jeszcze przed połączeniem z Ministerstwem Sportu i Turystyki), o udostępnienie informacji publicznej w zakresie nagród przyznanych pracownikom Ministerstwa. Minister udostępnił wnioskowaną informację w ograniczonym zakresie – przekazał nam wykaz nagród, zawierający stanowiska służbowe i kwoty nagród, ale bez imion i nazwisk, uznając, że to dane wrażliwe i nie podlegają udostępnieniu w trybie UDIP.

Ze względu na niepełny charakter odpowiedzi, zaskarżyliśmy bezczynność Ministra, i sąd stwierdził bezczynność organu (II SAB/Wa 331/18). W uzasadnieniu przekonywał, że osoby pełniące funkcje publiczne korzystają z węższej ochrony życia prywatnego, ale zarazem nie wszyscy zatrudnieni w urzędzie mają kompetencje decyzyjne. W ocenie sądu informacje o danych osób niepełniących funkcji publicznych w ogóle nie stanowią informacji publicznej. Natomiast w kontekście zestawienia, obejmującego imiona i nazwiska oraz nagrody z uzasadnieniami, w odniesieniu do osób pełniące funkcje publiczne, zasadne byłoby rozważenie wniosku w kontekście informacji przetworzonej.

Zarówno my, jak i Minister zaskarżyliśmy wyrok, choć z innych przesłanek. W naszej ocenie, wyrok naruszył m.in. art. 1 ust. 1 UDIP i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP 1 poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że informację publiczną stanowią jedynie informacje o osobach zatrudnionych w Organie, które pełnią funkcje publiczne i mają „kompetencje decyzyjne”, natomiast naszym zdaniem informacją publiczną objęci są wszyscy pracownicy zatrudnieni w Ministerstwie.

NSA przyznał nam rację

Naczelny Sąd Administracyjny (III OSK 930/21) przychylił się do naszych argumentów. W uzasadnieniu wskazał, że informacją publiczną jest informacja o majątku publicznym, a w skład tego majątku wchodzą wynagrodzenia wszystkich pracowników Ministerstwa, wraz ze wszystkimi składnikami tego wynagrodzenia. Tym samym, wysokość środków, wypłacanych pracownikom, jest informacją o gospodarowaniu środkami publicznymi. Dotyczy zatem spraw publicznych. Jawność publicznej gospodarki finansowej, jak zauważa sąd, jest jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnego prawa do informacji publicznej.

Sąd przypomniał, iż w orzecznictwie NSA istnieje pogląd, jakoby informacja o wynagrodzeniach (w tym nagrodach) pracowników sfery publicznej nie była informacją publiczną, dotyczy bowiem sfery prywatnej. Skład orzekający odrzucił jednak ten pogląd, słusznie stwierdzając, że taki kierunek wykładni nadmiernie zawęża prawo do informacji, wbrew stanowisku doktryny i orzecznictwa. Co więcej, zdaniem sądu nie można definiować sprawy publicznej jako przeciwieństwa sprawy prywatnej, bowiem oba te pojęcia są sporne (i niejasne, można odpowiedzieć). Z art. 5 ust. 2 UDIP wynika, że ustawodawca zakresem informacji publicznej objął także informacje ze sfery prywatności. Gdyby ustawodawca uznał, że informacje ze sfery prywatnej w ogóle nie stanowią informacji publicznej, to stwierdziłby to wprost – a tymczasem wprowadził tylko ograniczenie prawa do informacji. Sam fakt, że wniosek odnosi się do osób wskazanych z imienia i nazwiska, nie zmienia faktu, że dotyczy środków publicznych, i problematyki ich wydatkowania. Nie można też stwierdzić, że prawo do informacji publicznej dotyczy tylko wynagrodzeń pracowników pełniących funkcje publiczne. Wydatkowanie środków publicznych stanowi informację publiczną niezależnie od celu wydatkowania. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny, wbrew sądowi I instancji, stwierdził, że wnioskowana informacja dotyczyła spraw publicznych w całości.

Ministerstwo powinno było wydać decyzję

W ocenie sądu ochrona prywatności pracowników powinna być realizowana nie na etapie kwalifikacji informacji dotyczących ich wynagrodzenia, lecz poprzez ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 UDIP. Minister winien więc był wydać decyzję administracyjną – i skoro tego nie uczynił, to, w ocenie NSA, pozostaje w bezczynności.

Ostatecznie NSA orzekł, że zgodnie z art. 184 PPSA, Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną także wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Tym samym częściowa zasadność naszej skargi kasacyjnej nie może prowadzić do uchylenia wyroku. W ocenie NSA zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Wyrok NSA, mimo że nie uchylił orzeczenia sądu I instancji, jest bardzo korzystny dla jawności. Przede wszystkim na pochwałę zasługuje pogląd sądu, iż cała sfera wydatkowania środków publicznych stanowi informację publiczną. Przyjęcie wprost, że informacja o wypłaconych nagrodach dotyczy spraw publicznych, a nie sfery prywatnej pracownika, to ważne i pozytywne odstępstwo od dotychczasowej linii orzeczniczej. Szczególnie ważna jest uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego, że prawo do informacji nie może być wyłączone przez sam fakt, iż dana informacja wiąże się ze sferą prywatną. Wykładnia, przedstawiona przez NSA, jest czytelna i rozsądna – skoro ustawodawca przyjął, że dostęp do pewnych informacji jest ograniczony, to logiczne jest, że stanowią one informację publiczną. Inaczej nie wymieniono by ich w ogóle w ustawie. Dotyczy to także informacji prywatnych, związanych na różny sposób z życiem publicznym (np., jak na gruncie naszej sprawy, poprzez związek z wydatkami publicznymi).

Liczymy, że ten wyrok nie jest jednorazowym odstępstwem od linii orzeczniczej, ale stanowi zapowiedź zmiany w podejściu NSA – zmiany, polegającej na bardziej pro-jawnościowej wykładni przepisów UDIP, i zwiększonej ochrony prawa do informacji.