Ukazało się pisemne uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2015 r. w sprawie o sygn. II OSK 518/14, w której pomagaliśmy i uczestniczyliśmy jako organizacja społeczna. Nie pozostawia wątpliwości co do tego, jak nie należy przeprowadzać konsultacji z mieszkańcami.

O sprawie pisaliśmy szeroko już wcześniej, zob: Jak nie konsultować? oraz Imienne konsultacje naruszają Konstytucję RP

Co wynika z uzasadnienia wyroku?

• poglądy mieszkańców, które wyrazili podczas konsultacji społecznych w kwestii zmiany statusu gminy z wiejskiej na miejską, stanowią ich poglądy polityczne,
• istotą konsultacji z mieszkańcami jest uzyskanie poglądów mieszkańców danej wspólnoty, a nie poglądów indywidualnych jednostek,
• podczas konsultacji należy zagwarantować, aby poglądy wyrażone przez poszczególnych mieszkańców nie mogły być ustalone i ujawnione, tajność konsultacji ma zagwarantować wolność wypowiedzi,
• podawanie przez osoby biorące udział w konsultacjach społecznych informacji o wrażliwych danych osobowych nie stanowi koniecznego warunku do ich skutecznego przeprowadzenia,
• imienne konsultacje z mieszkańcami doprowadzają do nieuprawnionego pozyskania przez władze gminy informacji o poglądach politycznych mieszkańców biorących udział w konsultacjach, co stanowi naruszenie art. 54 ust. 2 Konstytucji RP,
• imienne konsultacje, w wyniku których po ich zakończeniu organ władzy publicznej posiadał informacje, kto z imienia i nazwiska był za pomysłem władz gminy, kto był przeciw, a kto w ogóle odmówił wzięcia udziału w głosowaniu, stanowią de facto plebiscyt, a nie konsultacje.

Tezy wyroku:

1. Istotą konsultacji jest uzyskanie obrazu poglądów mieszkańców danej wspólnoty samorządowej, a nie indywidualnych jednostek. Instytucja konsultacji jest faktem społecznym o możliwie największej doniosłości politycznej nie tylko ze względu na wymaganie reprezentatywności, lecz także ze względu na rangę i doniosłość polityczną wypowiedzi osób konsultowanych.
2. W procedurze konsultacji ustawodawca wprawdzie nie nakazuje expressis verbis zachowania wymogu tajności, niemniej jednak każdy mieszkaniec gminy powinien mieć zagwarantowane, że będzie podejmował decyzję w takich warunkach technicznych i politycznych, które umożliwią mu nieskrępowane prawo do jej podjęcia, i że jego decyzja nie będzie ustalona i ujawniona.

Istotny fragment wyroku (pogrubienia i przypisy pochodzą od autora tekstu):

(…) W skardze zarzucono, że uchwała Nr […] narusza normę art. 54 ust. 1 Konstytucji RP, ze względu na brak możliwości swobodnego wypowiedzenia się przez skarżącą w procedurze konsultacji. Nadto, strona podniosła, że: “w przypadku przyjętego rozwiązania odnośnie konsultacji społecznych skarżąca działała w sposób w rzeczywistości ograniczający wolność wypowiedzi. Każda jej wypowiedź mogła być bowiem oceniona przez władze lokalne, ponieważ miałyby informacje o jej przekonaniu.”.

1. S. [Maria Szczeblewska, mieszkanka Stepnicy, która złożyła skargę na uchwałę o przeprowadzeniu konsultacji społecznych – przyp. BW] podniosła również zarzut naruszenia art. 51 ust. 2 Konstytucji RP i art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych. Argumentowała, że organy władzy publicznej nie mogą bez podstawy prawnej, wyrażonej w ustawie, gromadzić informacji, odnośnie jej stanowiska w sprawie zmiany statusu gminy. Sąd nie przeanalizował, ani treści karty konsultacyjnej, ani przedstawionych kart zbiorczych. Z materiału aktowego jednoznacznie wynika, że organ władzy publicznej, po zakończonym głosowaniu, posiadał pełne informacje:, “kto z imienia i nazwiska był za pomysłem władzy, kto był przeciw, kto odmówił brania udziału w konsultacjach.”.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela te wątpliwości skarżącej. Zwraca uwagę, że jednym z podstawowych elementów aksjologii demokratycznego państwa prawnego, jest konstytucyjna ochrona prywatności, w szczególności możność samodzielnego decydowania o ujawnianiu innym podmiotom informacji dotyczących własnej osoby, a także sprawowania kontroli nad tymi informacjami, nawet jeżeli znajdują się w posiadaniu innych osób (autonomia informacyjna jednostki) oraz możność samostanowienia o swym życiu osobistym w aspekcie przedmiotowym, podmiotowym oraz czasowym (autonomia decyzyjna jednostki). Autonomia informacyjna oznacza prawo do samodzielnego decydowania o ujawnianiu innym informacji dotyczących swojej osoby, a także prawo do sprawowania kontroli nad takimi informacjami, jeśli znajdują się w posiadaniu innych podmiotów (zob. wyrok TK z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. U 3/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 3).

Norma art. 51 Konstytucji RP wyraża prawo jednostki do ochrony danych osobowych, w zakres którego wchodzi m.in. wymaganie ustawowej podstawy nałożenia obowiązku ujawnienia przez daną osobę informacji jej dotyczących (ust. 1), zakaz pozyskiwania, gromadzenia i udostępniania innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (ust. 2), prawo dostępu jednostki do dokumentów i zbiorów danych oraz żądania sprostowania bądź usunięcia danych nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą (ust. 3 i 4). Przepis art. 51 ust. 5 Konstytucji RP przewiduje natomiast, że: “Zasady i tryb gromadzenia oraz udostępniania informacji określa ustawa”. Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1182 – dalej jako “ustawa o ochronie danych”) rozróżnia dwa rodzaje danych osobowych: dane zwykłe oraz dane wrażliwe, wymienione w art. 27 tej ustawy. Do danych wrażliwych należą także dane o poglądach politycznych. Ustawa wprowadza generalny zakaz przetwarzania wymienionych w niej danych wrażliwych, a jednocześnie ustanawia wyjątki od tego zakazu.

W sferze autonomii informacyjnej normy konstytucyjne gwarantują jednostce ochronę przed pozyskiwaniem, przetwarzaniem, przechowywaniem i ujawnieniem, w sposób naruszający reguły przydatności, niezbędności i proporcjonalności sensu stricto, m.in. informacji o poglądach politycznych. Przepis art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych zabrania przetwarzania danych pośrednio lub bezpośrednio ujawniających m.in. poglądy polityczne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia ta należy do sfery szczególnej prywatności człowieka.

Na tle powyższych rozważań należy zwrócić uwagę, że w sprawie dotyczącej oceny legalności uchwały o przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami odnoszących się do zmiany statusu gminy z wiejskiej na miejską, działania podjęte przez organy gminy na gruncie tej procedury, stanowią wyraz lokalnej polityki, albowiem są ukierunkowane także na osiągnięcie określonego celu politycznego. W konsekwencji poglądy mieszkańców w tym zakresie posiadają walor polityczny, ponieważ odzwierciedlają ich punkt widzenia, co do projektowanej zmiany statusu gminy. Istotą konsultacji jest uzyskanie obrazu poglądów mieszkańców danej wspólnoty samorządowej, a nie indywidualnych jednostek. Instytucja konsultacji jest faktem społecznym o możliwie największej doniosłości politycznej nie tylko ze względu na wymaganie reprezentatywności, lecz także ze względu na rangę i doniosłość polityczną wypowiedzi osób konsultowanych. W wyroku z dnia 26 lutego 2003 r., sygn. K 30/02 (OTK ZU 2003, nr 2A, poz. 16), Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że: “Konsultacja z zainteresowaną społecznością ma być reprezentatywna w odniesieniu do kręgu zainteresowanych i w tym zakresie możliwie najbliższa referendum opiniodawczemu. Mimo podobieństw nie nabiera jednak w pełni takiej wagi politycznej jak referendum opiniodawcze, o którym m.in. mowa w art. 170 Konstytucji z punktu widzenia skutków politycznych oceny stopnia arbitralności decydowania przez uprawnione władze i organy. Nie oznacza to oczywiście zniweczenia wagi politycznej takiej obligatoryjnej, kwalifikowanej w zakresie reprezentatywności konsultacji. Jej cele w państwie demokratycznym są bardzo zbliżone, co celów referendum, o którym mowa m.in. w art. 170 Konstytucji.”. W procedurze konsultacji ustawodawca wprawdzie nie nakazuje expressis verbis zachowania wymogu tajności, niemniej jednak każdy mieszkaniec gminy powinien mieć zagwarantowane, że będzie podejmował decyzję w takich warunkach technicznych i politycznych, które umożliwią mu nieskrępowane prawo do jej podjęcia, i że jego decyzja nie będzie ustalona i ujawniona. Tajność konsultacji pełni zatem istotną rolę gwarancyjną wolności wypowiedzi, a tym samym jest ściśle powiązana z zasadą swobody przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki samorządu terytorialnego.

Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej oraz argumentacją zawartą w uzasadnieniu pisma procesowego Stowarzyszenia S. [Sieć Obywatelska Watchdog Polska – przyp. BW], że podawanie przez osoby biorące udział w konsultacjach społecznych informacji o wrażliwych danych osobowych, nie stanowi koniecznego warunku do ich skutecznego przeprowadzenia. Prawidłowe przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami, zgodnie z zasadą reprezentatywności, nie wymaga podawania danych imiennych mieszkańców danej korporacji terytorialnej. Swoboda wypowiedzi jest jedną z głównych podstaw demokratycznego społeczeństwa, warunkiem jego rozwoju i samorealizacji jednostki. Wolność wypowiedzi polega na możliwości wyrażania swoich poglądów bez ingerencji państwa, czy to polegającej na zakazie ujawniania poglądów, czy też nakazie ich ujawnienia. Przepis art. 54 ust. 1 Konstytucji RP zapewnia “każdemu” wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Biorąc to pod uwagę, należy uznać, że przyjęta przez władze gminy S., forma i sposób przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawie nadania gminie statusu miasta, doprowadziły do nieuprawnionego pozyskania przez władze gminy informacji o poglądach politycznych mieszkańców biorących udział w konsultacjach, co uzasadnia też zarzut naruszenia art. 54 ust. 2 Konstytucji RP. Po zakończonym głosowaniu organ władzy publicznej posiadał bowiem informacje, kto z imienia i nazwiska był za pomysłem władz gminy, kto był przeciw, a kto w ogóle odmówił wzięcia udziału w konsultacjach. Przyjęte w uchwale rozwiązanie nie stanowiło o konsultacjach z mieszkańcami, jako formie dialogu z organami władzy publicznej, lecz de facto stanowiło plebiscyt. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko strony skarżącej, że te kwestie powinny być przedmiotem oceny i wypowiedzi Sądu pierwszej instancji. Jednak brak takiej oceny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie podważa, co do zasady prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. (…)

Pełne uzasadnienie wyroku można znaleźć w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: wyrok NSA z 5 listopada 2015 r. II OSK 518/14.