Na początku stycznia 2025 roku przedstawiliśmy nasz „Raport o stanie jawności 2024”, w którym opisujemy zeszły rok pod kątem ważnych jawnościowych wydarzeń. Chcąc przybliżyć Państwu zaprezentowane w naszym raporcie treści, postanowiliśmy publikować jego najciekawsze fragmenty. Zaprezentowaliśmy już fragment dotyczący naszego monitoringu dostępu do informacji o środowisku oraz jawności w polskich przepisach prawa w 2024 roku. Dziś przedstawiamy rozdział poświęcony wybranym zmianom dotyczącym jawności, które można było zaobserwować w 2024 roku przede wszystkim na poziomie Unii Europejskiej, ale nie tylko, bo przywołujemy również szerszy kontekst międzynarodowy. W tekście opisujemy stan na 15 grudnia 2024 roku.

Orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka

21 marca 2024 roku Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPCz) wydał wyrok w sprawie Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska przeciwko Polsce (sygnatura 10103/20). Skarga organizacji dotyczyła odmowy dostępu do kalendarzy spotkań prezes Trybunału Konstytucyjnego Julii Przyłębskiej i wiceprezesa Mariusza Muszyńskiego, a także rejestru osób wchodzących do budynku Trybunału Konstytucyjnego. ETPCz uznał, że odmowa dostępu do kalendarzy spotkań stanowiła naruszenie artykułu 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, który chroni wolność słowa, w tym prawo do pozyskiwania informacji.

Sprawa miała swoje źródło w wydarzeniach z 2017 roku, kiedy to w polskich mediach pojawiły się informacje o spotkaniach pomiędzy sędziami Trybunału a członkami rządu, w szczególności Ministrem Koordynatorem Służb Specjalnych Mariuszem Kamińskim. Media donosiły, że spotkania te miały miejsce w czasie, gdy Trybunał zajmował się sprawą, której wynik mógł wpłynąć na status prawny Kamińskiego. W odpowiedzi na te doniesienia Sieć Obywatelska Watchdog Polska zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o udostępnienie kalendarzy spotkań sędziów oraz rejestru osób wchodzących i wychodzących z budynku Trybunału.

Władze polskie odmówiły dostępu, argumentując, że kalendarze spotkań nie stanowią informacji publicznej, a rejestry wejść nie są przechowywane. Sądy administracyjne w Polsce podtrzymały tę decyzję, uznając, że kalendarze spotkań to wewnętrzne dokumenty organizacyjne, a nie dokumenty publiczne, natomiast rejestry wejść nie są częścią działań publicznych Trybunału.

ETPCz, badając tę sprawę, stwierdził, że odmowa dostępu do kalendarzy spotkań była nieuzasadniona, ponieważ informacje te miały istotne znaczenie dla debaty publicznej. Trybunał uznał, że działalność organizacji pozarządowych, takich jak Sieć Obywatelska Watchdog Polska, pełni rolę „strażnika publicznego” (ang. public watchdog) i że dostęp do takich informacji jest kluczowy dla monitorowania działań władzy i ochrony demokratycznych procesów. W związku z tym odmowa dostępu do kalendarzy spotkań naruszała prawo do informacji chronione przez artykuł 10 Konwencji.

Jednak ETPCz uznał, że brak dostępu do rejestru wejść nie stanowił naruszenia prawa, ponieważ taka dokumentacja nie była prowadzona przez Trybunał Konstytucyjny i nie była dostępna. W związku z tym nie doszło do ingerencji w prawo do informacji w tym aspekcie.

Wyrok ten jest istotny z kilku powodów. Po pierwsze w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie ma mowy o dokumencie wewnętrznym i wyłączeniu tego typu dokumentacji z jawności. Mimo to organy władzy publicznej narzucają takie ograniczenia, korzystając z przychylnego im w tym zakresie orzecznictwa. Po drugie, stanowi istotne przypomnienie o konieczności transparentności działań najwyższych organów władzy państwowej, zwłaszcza sądów konstytucyjnych, które mają kluczowy wpływ na funkcjonowanie systemu prawnego. ETPC uznał, że informacje zawarte w kalendarzach spotkań są istotne dla debaty publicznej i monitorowania potencjalnych konfliktów interesów w działaniach władzy.

Dostęp do informacji w Polsce w ocenie OECD

„Perspektywy przeciwdziałania korupcji i promowania uczciwości 2024” (Anti-Corruption and Integrity Outlook 2024) to raport OECD (Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju), który analizuje aktualne trendy, wyzwania oraz najlepsze praktyki w zakresie walki z korupcją i promowania uczciwości w sektorze publicznym i prywatnym. Dane do raportu są zbierane poprzez kwestionariusze kierowane do rządów oraz instytucji publicznych. Zebrane dane obejmują zarówno ilościowe statystyki, jak i jakościowe oceny wdrażania mechanizmów przeciwdziałania korupcji. OECD korzysta także z oficjalnych danych administracyjnych, takich jak raporty audytowe, dokumenty legislacyjne czy statystyki.

W raporcie opublikowanym w marcu 2024 r. OECD wskazuje, że w zakresie dostępu do informacji i otwartych danych Polska spełnia 67% kryteriów regulacyjnych i 54% kryteriów praktycznych, podczas gdy średnia OECD wynosi odpowiednio 67% i 62%. Podkreślono, że ramy prawne w Polsce ustanawiają zasadę, że dane rządowe są „domyślnie otwarte”, mamy określone terminy na rozpatrzenie wniosków oraz zagwarantowane prawo do odwołania w przypadku odmowy. Jednakże przepisy nie definiują obowiązkowej listy zbiorów danych do ujawnienia. W praktyce, mimo że Ministerstwo Cyfryzacji pełni funkcje monitorujące politykę otwartych danych, brak jest organu publicznego odpowiedzialnego za zarządzanie potencjalnymi problemami związanymi z informacją publiczną (Perspektywy przeciwdziałania korupcji i promowania uczciwości 2024: Noty krajowe – Polska).

Źródło

Aktualizacja Rekomendacji OECD

„Rekomendacja dotycząca zasad przejrzystości i uczciwości w lobbingu” została przyjęta przez Radę OECD 18 lutego 2010 roku. Jest to pierwszy międzynarodowy standard zajmujący się ryzykiem związanym z brakiem przejrzystości i uczciwości w praktykach lobbingowych. Rekomendacja została zaktualizowana 3 maja 2024 r. podczas spotkania Rady OECD na szczeblu ministerialnym, aby pomóc rządom, firmom i organizacjom społecznym wzmacniać mechanizmy przejrzystości i uczciwości w procesach decyzyjnych.

Rekomendacje podkreślają potrzebę zapewnienia transparentności w procesach decyzyjnych. Zalecają publiczne ujawnianie działań lobbingowych oraz stworzenie „śladu regulacyjnego”, który odzwierciedla wpływ poszczególnych osób czy organizacji na proces kształtowania polityk. Podkreślają konieczność ujawniania finansowania, darowizn i powiązań podmiotów wpływających, w tym firm, korporacji, organizacji pozarządowych i think tanków. Ważnym elementem jest również zapobieganie konfliktom interesów. Rekomendacja zaleca wprowadzenie regulacji okresów przejściowych dla urzędników publicznych. Okres ten ma na celu zapobieganie konfliktom interesów, poprzez ograniczenie możliwości natychmiastowego przejścia z sektora publicznego do prywatnego. W rekomendacji OECD zaleca się wprowadzenie jasnych zasad i procedur, takich jak określone limity czasowe (np. „cooling-off periods”), zakaz wykorzystania poufnych informacji i obowiązek ujawniania podjętych stanowisk po zakończeniu pracy w sektorze publicznym.

Dodatkowo OECD zwraca uwagę na jawność funkcjonowania grup doradczych, ich finansowania oraz członkostwa. Wskazano także na potrzebę rozwoju mechanizmów monitorowania i egzekwowania regulacji, aby zapewnić ich skuteczność. Całość rekomendacji podkreśla znaczenie uczciwości, pluralizmu i równości w dostępie do decydentów oraz dążenie do budowy zaufania publicznego w demokratycznych systemach zarządzania.

Cele Zrównoważonego Rozwoju – wskaźnik 16.10.2

Wskaźnik 16.10.2 Celów Zrównoważonego Rozwoju ONZ mierzy liczbę krajów, które przyjęły i wdrożyły konstytucyjne, ustawowe lub polityczne gwarancje dostępu do informacji. Jest to jeden z kluczowych elementów realizacji Celu Zrównoważonego Rozwoju 16, który promuje pokojowe i inkluzywne społeczeństwa, zapewnia dostęp do wymiaru sprawiedliwości dla wszystkich oraz buduje skuteczne, odpowiedzialne i otwarte instytucje na wszystkich poziomach.

Instytucją odpowiedzialną za monitorowanie wskaźnika 16.10.2 ,,Liczba państw, które przyjmują i wdrażają konstytucyjne, ustawowe i/lub polityczne gwarancje powszechnego dostępu do informacji” jest UNESCO. Za pomocą kierowanej do państw ankiety agenda ta zbiera dane dotyczące postępów związanych ze zmianami i implementacją przepisów dotyczących prawa do informacji. Ankieta jest dobrowolna. W 2022 roku Polska jej nie wypełniła, dlatego w ubiegłorocznym raporcie jedną z naszych rekomendacji było wzięcie udziału w tym badaniu.  Na stronach UNESCO można przejrzeć ankiety poszczególnych krajów z lat 2023 i 2024, w tym Polski, która przystąpiła do badania.

Ankieta z 2024 r., dotycząca roku 2023 podkreśla, że prawo do informacji jest zagwarantowane w Konstytucji RP (art. 61) oraz w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wskazano możliwość zaskarżenia decyzji o odmowie udostępnienia informacji do sądów administracyjnych. Ponieważ nie funkcjonuje w Polsce centralny organ odpowiedzialny za prawo do informacji, nie wskazano centralnej instytucji odpowiedzialnej za nadzór nad prawem do informacji.  Nie podano też danych statystycznych dotyczących liczby wniosków, liczby decyzji o odmowie dostępu do informacji, liczby wniosków w trakcie rozpatrywania, liczby wniosków, na które odpowiedziano częściowo czy liczby wniosków na które odpowiedziano w całości.  W kwestii dostępu do informacji online wyjaśniono, że istnieją dwa główne punkty dostępu online do informacji ujawnianych w sposób proaktywny: portal otwartych danych (https://dane.gov.pl/en) oraz Biuletyny Informacji Publicznej (BIP) (https://www.gov.pl/web/bip). Dodatkowo funkcjonuje punkt dostępu poświęcony dziedzictwu kulturowemu i naukowemu: https://kronika.gov.pl/. W przypadku ujawniania informacji reaktywnie, niektóre instytucje oferują narzędzia online do składania wniosków o dostęp do informacji, jak na przykład formularz zamawiania danych GUS (https://stat.gov.pl/pytania-i-zamowienia/formularz-zamawiania-danych/), jednak nie jest to rozwiązanie powszechne. Zasadniczo wszystkie instytucje powinny umożliwiać składanie wniosków drogą elektroniczną, za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej lub e-maila (UNESCO, Report on the implementation of SDG 16.10.2 in Poland, 2024).

W 2024 roku UNDP, UNHCR i UNODC opublikowały raport dotyczący globalnego postępu w realizacji wskaźników związanych z SDG 16. Raport podkreśla, że przyjęcie odpowiednich ram prawnych dla prawa do informacji to pierwszy krok; równie istotne jednak jest ich skuteczne wdrożenie i monitorowanie.

Raport wskazuje na zróżnicowany poziom wdrożenia gwarancji dostępu do informacji na świecie. Wiele krajów wprowadziło odpowiednie przepisy, jednak ich egzekwowanie napotyka na bariery, takie jak brak zasobów, ograniczona świadomość społeczna czy brak woli politycznej. W niektórych regionach obserwuje się regres w dostępie do informacji, co stanowi poważne wyzwanie dla realizacji SDG 16.

Kraje posiadające wyspecjalizowane instytucje nadzoru osiągają lepsze wyniki we wdrażaniu przepisów dotyczących dostępu do informacji. Nowoczesne narzędzia i technologie odgrywają kluczową rolę w zwiększaniu możliwości raportowania oraz ułatwianiu dostępu do informacji. Około trzy czwarte wniosków o informacje jest rozpatrywanych pozytywnie, a 43 spośród 103 krajów z instytucjami nadzorczymi wprowadziło narzędzia ICT w celu ułatwienia dostępu do informacji. Autorzy podkreślają, że choć instytucje nadzorcze koncentrują się głównie na monitorowaniu, egzekwowaniu przepisów i rozpatrywaniu odwołań, to jednak mediacja jest wciąż słabo rozwinięta.  Instytucje odpowiedzialne za prawo do informacji na szczeblu krajowym publikują raporty roczne i podnoszą świadomość publiczną, choć samo publikowanie raportów nie jest wystarczające.

Pomimo tego, że ponad dwie trzecie państw członkowskich ONZ posiada ustawowe gwarancje publicznego dostępu do informacji, wiele z nich nadal nie ma takich przepisów. Raport podkreśla potrzebę przyspieszenia globalnego postępu, ostrzegając przed spowolnieniem obecnego tempa zmian.

Europejski Akt o Wolności Mediów (EMFA)

Europejski Akt o Wolności Mediów (EMFA) to rozporządzenie Unii Europejskiej mające na celu ochronę pluralizmu i niezależności mediów w państwach członkowskich. EMFA wprowadza przepisy zapobiegające ingerencji politycznej i gospodarczej w działalność mediów oraz ustanawia mechanizmy zapewniające przejrzystość ich własności i finansowania (Rozporządzenie (UE) 2024/138 o Europejskim Akcie o Wolności Mediów (EMFA). Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, L 8, 8 stycznia 2024 r.).

21 czerwca 2024 roku Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego skierowało do konsultacji społecznych projekt założeń ustawy mającej wdrożyć rozporządzenie. W propozycji założeń szeroko opisano temat zakazu wydawania gazet przez jednostki samorządu terytorialnego. Wskazano, że polski system prawa nie wprowadza zakazu prowadzenia działalności wydawniczej przez jednostki samorządu terytorialnego, choć wolność prasy jest zastrzeżona dla obywateli, a nie dla organów władzy. Jednostki te, posiadające osobowość prawną, mają prawo prowadzić działalność wydawniczą, jednak tylko w zakresie promocji i informacji o działaniach samorządu. Naruszają one zasadę pomocniczości, gdy ich prasa konkuruje z lokalnymi mediami, nie spełniając funkcji kontrolnej i informacyjnej. Obecnie wiele samorządowych gazet nie oznacza w wydawanych mediach, że są finansowane ze środków publicznych, co może wprowadzać czytelników w błąd. Zdarza się, że publikują one płatne reklamy i ogłoszenia, a czasami nawet unikają rejestracji tytułów, ignorując przepisy Prawa prasowego. Propozycje zmian związane z wdrożeniem EMFA zakładają wprowadzenie zakazu prowadzenia przez samorządy działalności medialnej, z wyjątkiem wydawania biuletynów informacyjnych do sześciu razy w roku, bez reklam. Biuletyny te powinny wyraźnie wskazywać, że są wydawane przez samorząd i publikować szczegółowy wykaz kosztów wydawniczych. Zakaz taki ma wejść w życie rok po opublikowaniu ustawy, dając samorządom czas na zakończenie działalności medialnej lub przekazanie jej innym podmiotom.

Organizacje społeczne zajmujące się wolnością słowa przygotowały wspólnie uwagi do dokumentu. Wśród zagadnień ważnych z perspektywy prawa do informacji należy wymienić przejrzystość procesu powoływania członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Bez odpowiednich gwarancji transparentności, wszelkie mechanizmy mające zapewnić pluralizm w tej procedurze mogą być nieskuteczne. W związku z tym zasadne byłoby wprowadzenie obowiązku przeprowadzania wysłuchań publicznych dla kandydatów, z udziałem przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego oraz publikacji informacji o kandydatach powoływanych przez Sejm, Senat i Prezydenta.

Rekomendacja Rady Europy dotycząca SLAPP

Rekomendacja CM/Rec(2024)2 Komitetu Ministrów Rady Europy w sprawie przeciwdziałania strategicznym pozwom przeciwko partycypacji publicznej (SLAPP) została przyjęta 5 kwietnia 2024 roku. Dokument ten podkreśla znaczenie ochrony wolności wypowiedzi i prawa do informacji, wskazując na negatywny wpływ SLAPP-ów na debatę publiczną i uczestnictwo obywateli. Rekomendacja zaleca państwom członkowskim wprowadzenie środków prawnych i proceduralnych w celu identyfikacji i odrzucania takich pozwów, a także zapewnienia ochrony osobom narażonym na tego typu działania. Ma to kluczowe znaczenie dla prawa do informacji, gdyż przeciwdziałanie SLAPP-om sprzyja swobodnemu przepływowi informacji i umożliwia obywatelom aktywny udział w debacie publicznej bez obawy przed represjami prawnymi. Rada Europy zaleca:

• ograniczenie stosowania kar kryminalnych za zniesławienie i inne podobne przestępstwa (W Polsce są to art.212 i 216 kodeksu karnego. Od wielu lat organizacje pozarządowe, media i dziennikarze apelują o depenalizację zniesławienia);
• promowanie proporcjonalności sankcji, aby nie miały one efektu mrożącego na wolność wypowiedzi;
• wczesne odrzucanie pozwów poprzez odpowiednie narzędzia prawne;
• zapewnienie pomocy prawnej i ochrony przed represjami;
• edukacja sędziów oraz profesjonalistów w zakresie rozpoznawania SLAPP.

Dyrektywa anty-SLAPP

W dniu 11 kwietnia 2024 podpisano Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1069 w sprawie ochrony osób, które angażują się w debatę publiczną, przed oczywiście bezzasadnymi roszczeniami lub stanowiącymi nadużycie postępowaniami sądowymi („strategiczne powództwa zmierzające do stłumienia debaty publicznej”). Państwa członkowskie mają czas do 7 maja 2026 roku na przygotowanie i wprowadzenie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania dyrektywy.

Dyrektywa UE 2024/1069 wprowadza ochronę przed strategicznymi powództwami mającymi na celu stłumienie uczestnictwa publicznego (SLAPP) w sprawach cywilnych o charakterze transgranicznym. Dotyczy spraw cywilnych, wyłączając sprawy administracyjne, karnoprawne i arbitrażowe. Dyrektywa ustala minimalne wymagania dla państw członkowskich, aby zapewnić ochronę osobom uczestniczącym w debacie publicznej przed bezpodstawnymi roszczeniami i nadużywaniem procedur sądowych. To od państw będzie zależał stopień ochrony aktywistów, dziennikarzy i osób, które publicznie zabierają głos.

W ramach prac prowadzonych przez komisje kodyfikacyjne przy Ministerstwie Sprawiedliwości powołano przy Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego zespół problemowy do spraw SLAPP pod przewodnictwem Macieja Ślusarka oraz przy Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Karnego zespół problemowy dot. możliwości modyfikacji zakresu normowania przestępstw określonych w art. 212 k.k. i art. 216 k.k. pod przewodnictwem prof. dr hab. Jarosława Majewskiego. Do 10 grudnia 2024 r. zespoły nie upubliczniły efektów swoich prac.

Rozporządzenie w sprawie przejrzystości i targetowania reklamy politycznej

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/900 z dnia 13 marca 2024 r. w sprawie przejrzystości i targetowania reklamy politycznej weszło w życie 9 kwietnia 2024 r., jednak jego stosowanie rozpoczyna się od 10 października 2025 r. Celem tego aktu jest zwiększenie przejrzystości reklam politycznych poprzez wprowadzenie obowiązków informacyjnych dla podmiotów je rozpowszechniających, w tym ujawnianie źródeł finansowania oraz kryteriów targetowania. Państwa członkowskie muszą zapewnić, że dostawcy reklam ujawnią informacje o sponsorach, finansowaniu, kryteriach targetowania i celu reklamy. Przepisy mają na celu przeciwdziałanie dezinformacji i nielegalnym ingerencjom w procesy wyborcze, a także wspieranie świadomego uczestnictwa obywateli w życiu demokratycznym.

Deklaracja Ministra Sprawiedliwości dotycząca przystąpienia Polski do OGP

W jednej z rekomendacji w ubiegłorocznym raporcie wskazywaliśmy, jak ważne dla jawności w Polsce byłoby przystąpienie do Open Government Partnership – Partnerstwa na rzecz otwartego rządu (rekomendacja 6 – Polska powinna aktywnie uczestniczyć w toczących się na poziomie międzynarodowym dyskusjach o rozwoju prawa do informacji). Open Government Partnership (OGP) to międzynarodowa inicjatywa, która zrzesza państwa dążące do zwiększenia przejrzystości, odpowiedzialności i uczestnictwa obywatelskiego w rządzeniu. Polska spełnia od wielu lat kryteria kwalifikacyjne. By przystąpić do tego partnerstwa, należy zobowiązać się do przestrzegania demokratycznych norm zapisanych w Deklaracji Otwartego Rządu. Kluczowym elementem procesu jest zaangażowanie społeczeństwa obywatelskiego, które poprzez fora narodowe i lokalne współtworzy, wdraża oraz monitoruje plany działania dla większej transparentności i udziału obywateli w życiu publicznym. Do tej pory brakowało woli politycznej po stronie polskich rządów, które nie były zainteresowane uczestnictwem w tej inicjatywie. 22 kwietnia 2024 r.  w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów odbyła się konferencja „Jak skutecznie walczyć z korupcją?”, a podczas swojego wystąpienia Minister Sprawiedliwości Adam Bodnar zadeklarował, że Polska powinna przystąpić do Open Government Partnership: Warto wrócić do dyskusji o dołączeniu Polski do inicjatywy Open Government Partnership, gdzie deklaruje się otwartość i przejrzystość w dostępie do informacji publicznej^[4]. Wspomniał również o działaniach związanych z procedurami oświadczeń majątkowych, zaznaczając, że poziom korupcji maleje w krajach, gdzie życie publiczne jest jawne.