Jak teraz jest z tą jawnością? Gorzej czy lepiej niż za poprzednich rządów? To zależy – odpowiedziałby prawnik i to jest w zasadzie najlepsza odpowiedź, bo rzeczywiście zależy, gdzie przyłożyć ucho i oko. 

Teoretycznie nic się nie zmieniło. Mamy tę samą Konstytucję z jej 61 artykułem mówiącym o tym, że „Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne”. Ustawa o dostępie do informacji też się nie zmieniła ani na jotę, choć w Trybunale Konstytucyjnym od 3 lat czeka na rozpatrzenie wniosek o zbadanie konstytucyjności niektórych jej przepisów, złożony przez Pierwszą Prezes Sądu Najwyższego Małgorzatę Manowską. Nic jednak nie wskazuje na to, że TK w najbliższym czasie się nim zajmie, więc wszystko jest po staremu – wniosek o informację publiczną powinien być rozpatrzony bez zbędnej zwłoki, nie później niż 14 dni od jego złożenia. Za nieudostępnienie grożą nawet sankcje karne, z więzieniem włącznie (sądy omijają ten przepis szerokim łukiem). Zatem w teorii nic się nie zmieniło, poniżej przyjrzymy się nieco praktyce. 

Jednak ustawa o dostępie do informacji publicznej nie działa w próżni. Są też inne regulacje, które mogą stanąć na drodze realizacji prawa do informacji – tak było ze specustawą w czasie pandemii. Ale są też przepisy niższe rangą niż ustawa, które mogą pomóc w pozyskiwaniu informacji. Sprawdzimy, na ile obecny rząd jest otwarty na takie projawnościowe zapisy na poziomie rozporządzeń czy regulaminów. 

W artykule 61 (paragraf 2) Konstytucji jest też mowa o tym, że mamy możliwość wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku i obrazu. Ocenimy, na ile swobodnie za obecnych rządów mogą się czuć obywatele i dziennikarze w sejmie. 

Zapraszamy na nasz subiektywny jawnościowy audyt po roku koalicyjnych rządów. Dlaczego subiektywny? Ponieważ nie jesteśmy w stanie przyjrzeć się wszystkim obszarom i wybraliśmy 12 ważnych dla nas punktów, jak dwanaście miesięcy roku.

1. Marszałek wita z otwartymi ramionami

Za rządów Zjednoczonej Prawicy problemy z wejściem do sejmu zaczęły się dosyć szybko. Już w październiku 2016 roku interweniowaliśmy w sprawie zawieszenia prawa wstępu do budynku parlamentu dziennikarzowi i niewpuszczenia przedstawicielek Czarnego Protestu.  Potem nie było lepiej – barierki wokół sejmu zamontowano na stałe, epizody z niewpuszczaniem obywateli powtarzały się, a dziennikarzom regularnie utrudniano pracę. Po 15 października 2023 r. wszystko się zmieniło. Usunięto barierki, a Szymon Hołownia obiecał, „że to będzie nowy, otwarty Sejm”.

„Korytarz marszałkowski. Kolejny symbol zmiany władzy. PiS zaciągało kotarę i na lata wygoniło stąd dziennikarzy w obawie przed pytaniami” – cieszył się Patryk Michalski 15 listopada 2023 roku. 

Niecały rok później, 30 października 2024 roku, Szymon Hołownia tłumaczył dziennikarzom, że nie zawsze korytarz marszałkowski jest dla nich. Z kolei w komunikacie Kancelarii Sejmu mogliśmy przeczytać, że „miejscem przewidzianym do organizacji i przeprowadzania konferencji prasowych i wywiadów jest na ten moment hol główny gmachu Sejmu na parterze i na piętrze, a wkrótce będzie nim także remontowana właśnie sala medialna nr 101, położona w bezpośrednim sąsiedztwie galerii Sali Posiedzeń i miejsc pracy dziennikarzy, zlikwidowana przez poprzednie władze Kancelarii Sejmu” (za PAP). Czyli jednak już nie tak swobodnie i bez ograniczeń dla dziennikarzy, jak się na to zanosiło. Będziemy przyglądać się sytuacji i w razie potrzeby interweniować. 

2. Konsultujemy projekty poselskie

Prawo do informacji to także możliwość wglądu w planowane przepisy prawa. Do niedawna mieliśmy jednak utrudniony dostęp do poselskich projektów ustaw. Nie były konsultowane i oglądaliśmy je, gdy już mieliły je sejmowe młyny. Ale to już przeszłość dzięki zmianie regulaminu Sejmu. Teraz każda poselska propozycja ustawy jest konsultowana. I to jak! Trafia na platformę, na której każdy Kowalski czy Kowalska może zgłosić swoje uwagi w wygodny sposób, za pomocą formularza, który pozwala na skomentowanie poszczególnych jednostek redakcyjnych aktu. Pewnym mankamentem systemu jest konieczność logowania profilem zaufanym, co uniemożliwia zgłaszanie uwag np. przez osoby nieletnie lub nieposiadające polskiego obywatelstwa. Teraz na przykład można zgłaszać uwagi do projektu ustawy dotyczący jawności wynagrodzeń.

3. Obowiązkowe konsultacje projektów dokumentów rządowych

Od sierpnia 2024 roku zmienił się też Regulamin Rady Ministrów. Poprawiony paragraf 17 nakłada na KPRM obowiązek publikacji komunikatu prasowego, który będzie szczegółowo informował „o przedmiocie posiedzenia oraz o podjętych rozstrzygnięciach”.

Wprowadzono także obowiązek konsultacji publicznych dla projektów dokumentów rządowych, a Prezes Centrum Legislacji został zobowiązany do udostępniania procedur przyjmowania projektów w Biuletynie Informacji Publicznej. I jak to działa? Czy jest bardziej transparentnie? Na razie bywa różnie, na przykład podczas prac nad projektem nowelizacji ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej „zapomniano” o teoretycznie obowiązkowym etapie konsultacji. 

4. „(…) bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku” – czyli jak ministerstwa odpowiadają na wnioski o informację

Po 13 grudnia 2023 roku udało nam się zrealizować dwa monitoringi, w których sprawdzaliśmy, jakie nagrody przyznano w ministerstwach w pierwszym półroczu 2024 roku i ile wydano ze służbowych kart w poszczególnych resortach oraz kto z nich korzysta. 

Jeśli chodzi o pierwszy monitoring, to ministerstwa poradziły sobie nie najgorzej, na 19 resortów odpowiedziało 16 (z czego 2 odpowiedzi były niemerytoryczne). Nie doczekaliśmy się odpowiedzi Ministerstwa Przemysłu, Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Ale o ile pytanie dotyczące ogólnej kwoty przeznaczonej na nagrody nie nastręczało problemów, o tyle niechętnie udostępniano nam listę nagrodzonych pracowników pełniących funkcje publiczne. Część ministerstw zapewniała, że osoby pełniące funkcje publiczne w tym czasie nie otrzymały nagród, 4 resorty twierdziły, że to informacja przetworzona (czyli musimy wykazać szczególnie istotny interes publiczny, by ją otrzymać), a dla jednego to w ogóle nie jest informacja publiczna (kłania się art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). 

W przypadku monitoringu dotyczącego wykorzystania kart płatniczych w poszczególnych resortach uzyskaliśmy podobny wynik. I tym razem nasz wniosek zignorowało MSWiA oraz MKiDN. Natomiast Ministerstwo Sportu i Turystyki wezwało nas do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, czyli uznało, że wnioskujemy o informację przetworzoną. Ten monitoring potwierdził regułę, którą zaobserwowaliśmy przy okazji pytań o nagrody. Ministerstwa nie mają większego problemu z podaniem zbiorczych kwot czy liczb – bez problemu podano nam liczbę kart płatniczych, którymi dysponują poszczególne resorty i wydatki z tych kart, ale pojawił się problem przy podaniu listy osób, które tymi kartami dysponują, zrobiły to tylko 4 ministerstwa. Widzimy ewidentny problem ze wskazaniem konkretnych nazwisk, nawet jeśli są to osoby pełniące funkcje publiczne. 

O wydatki z kart płatniczych zapytaliśmy również Kancelarię Prezesa Rady Ministrów. Ta przekazała nam nie tylko informacje o pracownikach dysponujących kartami, ale też zestawienie transakcji dokonanych z użyciem tych kart. 

5. Resortowe rejestry umów

Od zeszłego roku trwają prace nad ustawą, która wprowadzi obowiązek publikacji przez jednostki sektora publicznego rejestru umów. Wciąż jednak przepisy nie nabrały ostatecznego kształtu i termin ich wejścia w życie już kilkukrotnie był przesuwany (więcej: Będzie zmiana ustawy wprowadzającej rejestr umów). Dlatego postanowiliśmy sami zachęcić ministerstwa pod nowymi rządami, by nie czekały na ustawę, tylko zaczęły publikować rejestry umów, co zresztą już robi Minister Sprawiedliwości Adam Bodnar (czekamy na dane z tego roku). Nasz wniosek, na podstawie art. 63 Konstytucji RP i 241 Kodeksu postępowania  administracyjnego, trafił do 16 podmiotów, w tym do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Zdecydowana większość resortów szykuje się do publikacji rejestrów, ale z różnych względów nie są w stanie już teraz ich udostępnić, bo mają bazę tylko do celów wewnętrznych, publikacja to duży nakład pracy itd. A dla KPRM to tak czasochłonne zajęcie, że postanowiła wezwać nas do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Jednym słowem musimy czekać, aż ustawa o rejestrach umów wejdzie w życie, czyli 1 stycznia 2026 roku. Ale są jednak chlubne wyjątki — Ministerstwo Obrony Narodowej przesłało nam link do rejestrów — publikują je od 2013 roku. Link do opublikowanych rejestrów umów przesłało nam również Ministerstwo Aktywów Państwowych. 

Na przeciwległym biegunie znajduje się Ministerstwo Edukacji Narodowej, które ma nawet problem z udostępnieniem takiego rejestru na wniosek. Taka sytuacja spotkała klienta naszej poradni prawnej, który w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie rejestru przeczytał, iż Ministerstwo Edukacji Narodowej nie prowadzi rejestru umów cywilnoprawnych, o który pytał. Bardzo nas to zdziwiło, ponieważ kilka miesięcy wcześniej pytaliśmy resort, czy prowadzi taką ewidencję, i wówczas twierdził, że tak. Klient postanowił wyjaśnić tę sprawę i dowiedział się, że: 

Ministerstwo Edukacji Narodowej nie prowadzi rejestru umów, lecz elektroniczną ewidencję zawartych umów, których stroną jest Ministerstwo.

Nam wydawało się, że ewidencja i rejestr to to samo. Więcej o historii tego wniosku można przeczytać na prowadzonej przez nas stronie informacjapubliczna.org (Jak nie rozpatrywać wniosków o dostęp do informacji. Przykład Ministerstwa Edukacji Narodowej).

6. Jawność w TVP – tasiemiec bez happy endu

Historia naszych zmagań o dostęp do informacji z Telewizją Publiczną to naprawdę materiał na serial – raczej grozy, choć czasem blisko mu było do komedii. Nasze wnioski o informację trafiały do TVP regularnie i z taką samą regularnością publiczny nadawca na nie nie odpowiadał. A pytaliśmy o wiele rzeczy, m.in.: raport oglądalności, koszty delegacji na Mundial,  koszty produkcji Korony Królów, Sylwester z TVP. Po zmianie władzy i gruntownych porządkach w TVP wydawało się, że rzeczywiście idzie nowe. Likwidator Telewizji Polskiej z własnej woli, przez nikogo nieprzymuszany, ujawnił zarobki „twarzy” TVP z ostatnich lat. Zachęceni tą projawnościową postawą zapytaliśmy o wynagrodzenie prowadzących „19.30” – Marka Czyża i Joanny Dunikowskiej-Paź; dziennikarki TVP Info – Karoliny Opolskiej; głównego prowadzącego Teleexpress – Macieja Orłosia; szefa Panoramy na TVP2 – Jarosława Kulczyckiego. I co? I nic. Odmówiono nam odpowiedzi, powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy i prywatność osób fizycznych. Jednym słowem w TVP bez zmian, jeśli coś jest jawne, to informacje o poprzednikach. 

7. „Przyszłość CPK rozstrzygnie się transparentnie”

W czasie expose Donald Tusk zapewniał:

Przyszłość Centralnego Portu Komunikacyjnego zostanie rozstrzygnięta w sposób transparentny, przy udziale niezależnych ekspertów, a sam projekt będzie służył Polsce.

A 13 lutego 2024 roku na profilu Kancelarii Premiera na X-ie ukazał się taki wpis:

Premier @DonaldTusk w #PałacPrezydencki: CPK to inwestycja, która jest zaplanowana na minimum 155 mld zł. Wszystkie dotychczasowe ekspertyzy stawiają pod znakiem zapytania całą inwestycję (…).

Obserwatorzy w informacjach kontekstowych dodali:

Publicznie nie jest znana ani jedna ekspertyza stawiająca pod znakiem zapytania całą inwestycję.

A że wszystko miało być rozstrzygane transparentnie, to zapytaliśmy o owe ekspertyzy. Okazało się, że może z nimi być tak, jak z opiniami, na które powoływał się kiedyś Witold Waszczykowski, mówiąc o wadliwym powołaniu Donalda Tuska na stanowisko przewodniczącego Rady Europejskiej. Nikt nie wie, gdzie są. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów odesłała nas m.in. do Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej. A resort w odpowiedzi odesłał nas do ekspertyz i opinii na stronie CPK, zastrzegając, że Premier podważa wiarygodność przedstawionych w tych ekspertyzach danych. Ale te ekspertyzy (już zresztą niedostępne na stronie) nie podważały zasadności inwestycji, więc nie były tymi, na które powoływał się Tusk. Więc zapytaliśmy CPK. Spółka najpierw przedłużyła termin realizacji wniosku, a potem odmówiła udostępnienia ekspertyz ze względu na tajemnicę przedsiębiiorstwa i tajemnicę w zakresie danych osobowych. I to by było na tyle, jeśli chodzi o transparentność działań związanych z CPK.

8. Jawny kredyt 0%

Program dopłat do kredytów mieszkaniowych „Bezpieczny kredyt 2%” poprzedni rząd planował dosyć skromnie. W Ocenie skutków regulacji przyjęto, że liczba udzielonych kredytów w 2023 r. wyniesie 10 tys., a w 2024 r. osiągnie wielkość 40 tys. Biorąc pod uwagę ogromne zainteresowanie programem, można zastanawiać się, skąd takie niedoszacowanie popytu? Czy nie było konsultacji? Trudno to ocenić, ponieważ proces legislacyjny nie był szczególnie transparentny. Dlatego gdy rząd Donalda Tuska zaczął się przymierzać do realizacji programu „Kredyt na #Start”, chcieliśmy poznać jego szczegóły, zwłaszcza że głośno było już wówczas o tym, że „Bezpieczny kredyt 2%” spowodował znaczący wzrost cen mieszkań, a dopłaty do kredytów sprzyjają przede wszystkim deweloperom. Najpierw dosyć długo walczyliśmy o dostęp do raportu, na który w publicznej wypowiedzi powołał się minister rozwoju i technologii, Krzysztof Paszyk, a który miał dowodzić, że dla respondentów większym problemem jest brak zdolności kredytowej niż ceny mieszkań. Ostatecznie udostępniono nam ten raport i trudno z niego wysnuć takie wnioski. Zapytaliśmy też o inne szczegóły związane z planowanym programem, chcąc m.in. poznać autorów jego założeń, opinie, wyliczenia i prognozy. W odpowiedzi nie otrzymaliśmy zbyt wiele konkretów. Podsumowując, nie widzimy szczególnej jakościowej zmiany jeśli chodzi o udostępnianie danych dotyczących projektów ustaw dotyczącym strategicznych dla obywateli obszarów (więcej w tekście na naszej stronie), zwłaszcza że ostatecznie rząd wycofał się z realizacji tego programu i trudno wskazać jeden konkretny powód.

9. Jawność dyscypliną olimpijską?

Ale może w sporcie będzie transparentnej. 24 października 2024 roku Minister Sportu i Turystyki, Sławomir Nitras, podpisał zarządzenie wprowadzające nowe zasady transparentności w polskim sporcie. Każdy podmiot starający się o dofinansowanie z MSiT będzie zobowiązany do ich przestrzegania. Resort na swojej stronie ogłosił:

Organizacjami zobowiązanymi do przestrzegania zasad transparentności są:

• Polski Komitet Olimpijski,
• Polski Komitet Paralimpijski,
• Polskie Związki Sportowe,
• Akademickie Związki Sportowe,
• Ludowe Zespoły Sportowe,
• Szkolne Związki Sportowe,
• spółki kapitałowe, w których ww. podmioty mają 50 proc. i więcej akcji lub udziałów,
• fundacje, których ww. podmioty są fundatorem lub współfundatorem.

A co owa transparentność oznacza? Chodzi m.in. o publikowanie na bieżąco informacji na temat finansów i działalności danego podmiotu. Na stronie ma być m.in. dostępny aktualny wykaz wszystkich członków danej organizacji, trenerów, zatrudnionych instruktorów, sędziów, a także kalendarz imprez i zgrupowań oraz budżet organizacyjny na dany rok. Poza tym organizacje na swojej stronie muszą publikować rejestr umów, w którym będzie numer umowy, data i miejsce zawarcia, okres obowiązywania, oznaczenie stron umowy, określenie jej przedmiotu i wartości, a także informacje o źródłach i wysokości współfinansowania przedmiotu umowy. 

Zarządzenie weszło w życie dzień po jego ogłoszeniu, a powyższe kryteria będą brane pod uwagę w naborze do programów od 2025 roku. Będziemy się przyglądać tym jawnościowym zmianom z uwagą, bo historia naszych zmagań o pozyskanie informacji od PZPN-u jest niemal tak bogata, jak ta z TVP.

10. Jawność spółek skarbu państwa? Raczej chyba na pewno nie

Spółki skarbu państwa nigdy nie grzeszyły szczególną transparentnością. Przekonaliśmy się o tym choćby przy okazji naszego wniosku o informację z 2018 roku, który dotyczył jubileuszowych nagród z okazji stulecia odzyskania przez Polskę niepodległości. Kiedy po 5 latach postanowiliśmy podsumować historię tego wniosku, mieliśmy za sobą ponad 20 wygranych spraw sądowych i niezbyt wiele danych. Spółki wykazały się dużą kreatywnością, jeśli chodzi o odpowiedzi, co dobrze oddaje poniższa grafika. 

Z tym większą radością przyjęliśmy jedną ze stu obietnic na sto dni rządów Donalda Tuska: 

W spółkach z udziałem Skarbu Państwa zwolnimy wszystkich członków rad nadzorczych i zarządów. Przeprowadzimy nowy nabór w transparentnych konkursach, w których decydować będą kompetencje, a nie znajomości rodzinne i partyjne.

Niestety była to jedna z obietnic, której realizacji się nie doczekaliśmy, co ładnie podsumował Demagog na swojej stronie. Nierzetelne konkursy w Totalizatorze Sportowym, o którym było głośno, to jeden z dowodów na niewypełnienie tej obietnicy. Przypomnijmy także, że Szymon Hołownia postulował jawność wynagrodzeń w spółkach skarbu państwa. I wygląda na to, że tę zapowiedź udało się właśnie zrealizować, ale tak na pół gwizdka. Bo wynagrodzenia będą jawne, ale już informacje o tym, kto je pobiera, nie. Na szczęście mamy opozycję, która patrzy władzy na ręce i uruchomiła stronę o wdzięcznej nazwie: Przy korycie. 

11. Jawne rozliczenie poprzednich rządów?

Przez ten rok koalicja rządząca dużo mówiła o rozliczeniu poprzedników. I wiele działań widzimy – media donoszą o stawianych sukcesywnie zarzutach czy zatrzymaniach. Przedstawiciele nowej władzy chętnie dzielą się informacjami dotyczącymi choćby wynagrodzeń poprzedników. A my postanowiliśmy sprawdzić, na ile transparentnie działa zespół do spraw rozliczeń powołany przez klub parlamentarny Koalicji Obywatelskiej. Gdy pytamy takie gremia o protokoły z posiedzeń czy choćby notatki, to często okazuje się, że ich po prostu nie ma. I tu jest podobnie – w odpowiedzi poinformowano nas, że nie robiono notatek ze spotkań, natomiast sporządzono protokoły z dwóch spotkań i nam je przesłano protokół z 25.01.2024,protokół z 09.04.2024). Otrzymaliśmy również tabelkę z listą spotkań i ich krótkim opisem, a także listę złożonych zawiadomień. Można więc uznać, że odpowiedź na nasz wniosek była wyczerpująca. Zaapelowaliśmy jednak do kubu parlamentarnego Koalicji Obywatelskiej, by dane, o które wnioskowaliśmy, były dostępne online. W szczególności domagamy się publikowania bieżących informacji o:
● osobach uczestniczących w spotkaniach Zespołu,
● postępach w prowadzonych sprawach,
● ewentualnych trudnościach napotykanych w trakcie rozliczania,
● składanych wnioskach do organów ścigania,
● wynikach postępowań prowadzonych przez te organy,
● protokoły/notatki ze spotkań.

12. Prawo do protestu

Ostatni punkt naszego podsumowania dotyczy w zasadzie bieżących wydarzeń i jest tylko pośrednio związany z prawem do informacji. Chodzi o blokowanie warszawskich dróg przez Ostatnie Pokolenie. Możliwość protestu jest fundamentalnym prawem każdego i każdej z nas i jeśli zabierze się nam głos, to co nam po prawie do informacji? Co nam po wiedzy o nieprawidłowościach, skoro nie możemy wyrazić naszego sprzeciwu? I nie chodzi o to, że służby nie mogą reagować w sytuacji zagrożenia, ale o to, że premier rządu wypowiada się publicznie w takiej sprawie, grożąc konsekwencjami. Skutki takiej wypowiedzi Donalda Tuska mogą być trudne do przewidzenia: