Przedstawiamy kolejny fragment Raportu o stanie jawności w Polsce — kolejnej odsłony opracowania poświęconego temu, jak w praktyce działa prawo do informacji publicznej i jakie bariery pojawiają się w dostępie do danych o funkcjonowaniu instytucji publicznych. W tej części skupiamy się na najważniejszych wątkach dotyczących jawności w Polsce w 2025 roku.
Cały raport jest dostępny pod tym linkiem.
Przekaż 1,5% podatku Watchdogowi!
Wystarczy, że wpiszesz nasz numer KRS 0000181348 w swoim rozliczeniu podatkowym.
1. Jawność w Trybunale Konstytucyjnym
WSA w Warszawie rozpoznawał sprawę dostępu do oświadczeń majątkowych sędziów Trybunału Konstytucyjnego, w tym tzw. „sędziów dublerów” (II SA/Wa 1806/24). Obywatel zwrócił się do TK o udostępnienie tych dokumentów, ale spotkał się z odmową, którą następnie zaskarżył. WSA uznał, że oświadczenia majątkowe sędziów TK są informacją publiczną, ponieważ dotyczą wykonywania funkcji publicznej. Sąd wskazał, że odmowa nie może opierać się wyłącznie na ogólnym powołaniu się na prywatność, lecz musi być poparta konkretnymi i indywidualnymi przesłankami uzasadniającymi ograniczenie jawności. WSA stwierdził, że w tej sprawie takich przesłanek nie wykazano. W ocenie sądu interes publiczny i społeczna kontrola nad osobami sprawującymi władzę przeważają, jeśli brak realnych podstaw do utajnienia danych. Wyrok ten był nieprawomocny.
W przypadku wyroku TK z 2 grudnia 2025 r. w sprawie K 2/23, wszczętej na wniosek Pierwszej Prezes Sądu Najwyższego przedmiotem kontroli były przepisy przewidujące powszechną publikację oświadczeń majątkowych sędziów i asesorów sądowych w BIP, bez ograniczeń czasowych i podmiotowych, także w zakresie majątku objętego wspólnością majątkową małżeńską. TK uznał, że taka powszechna i nieograniczona publikacja w internecie jest niezgodna z Konstytucją, bo narusza prawo do prywatności, autonomię informacyjną i zasadę proporcjonalności. Trybunał nie zakwestionował samego obowiązku składania oświadczeń majątkowych, ale uznał, że ich pełna internetowa publikacja jest środkiem nadmiernie ingerującym w prywatność. Według TK ustawodawca nie wykazał, że pełna publikacja online jest konieczna do walki z korupcją i budowania zaufania do wymiaru sprawiedliwości oraz że nie dałoby się osiągnąć tych celów w sposób mniej dolegliwy, np. przez dostęp ograniczony lub reglamentowany.
Ważnym elementem tej sprawy był udział Rzecznika Praw Obywatelskich. Początkowo RPO przystąpił do postępowania i argumentował, że internetowa publikacja oświadczeń majątkowych sędziów i ich rodzin nadmiernie ingeruje w prywatność. Ostatecznie jednak wycofał się z udziału w sprawie. W piśmie z 30 października 2025 r. wskazał, że w składzie orzekającym zasiada osoba powołana z naruszeniem Konstytucji, co było wcześniej potwierdzane zarówno w orzecznictwie krajowym, jak i ETPC. RPO powołał się także na uchwałę Sejmu z 6 marca 2024 r., stwierdzającą bezskuteczność wyboru tzw. sędziów dublerów. W ocenie Rzecznika udział osoby nieuprawnionej w składzie orzekającym może naruszać prawo do rzetelnego procesu i zobowiązania Polski wynikające z EKPC.
Dziennik Gazeta Prawna wskazywał, że w składzie orzekającym było czterech sędziów, których własne oświadczenia majątkowe były utajnione. Jednocześnie, mimo wyroku z 2 grudnia 2025 r., w połowie grudnia większość oświadczeń sędziów nadal była publicznie dostępna. Większość prezesów sądów apelacyjnych uznała bowiem, że wyrok TK nie wywołał skutków prawnych, ponieważ nie został opublikowany w Dzienniku Ustaw i zapadł w wadliwym składzie. W ich ocenie nadal obowiązywały przepisy nakazujące publikację oświadczeń w BIP. Część sądów zwracała też uwagę, że nawet usunięcie dokumentów z internetu nie przywróci prywatności, skoro dane zostały już wcześniej skopiowane i rozpowszechnione.
2. Inne sprawy dotyczące ustawy o dostępie do informacji publicznej w TK
W sprawie SK 58/25 chodzi o konstytucyjność przepisów pozwalających odmówić udostępnienia tzw. informacji przetworzonej. Skarżący wnioskował o zanonimizowane kopie odpowiedzi organu na wystąpienia RPO z lat 2010–2016, ale po wieloletnim sporze otrzymał prawomocną odmowę. W skardze podniesiono, że pojęcie „informacji przetworzonej” nie ma definicji ustawowej, co prowadzi do arbitralności i niepewności prawa. Zdaniem skarżącego może to czynić konstytucyjne prawo do informacji iluzorycznym. Prokurator Generalny w tej sprawie nie zajął stanowiska co do meritum, wskazując, że wobec kryzysu konstytucyjnego i wadliwości funkcjonowania TK brak jest podstaw do udziału w tym postępowaniu.
Sprawa K 1/21 dotyczy wniosku Pierwszej Prezes Sądu Najwyższego o zbadanie konstytucyjności kluczowych pojęć używanych w u.d.i.p., takich jak „władze publiczne”, „inne podmioty wykonujące zadania publiczne”, „osoby pełniące funkcje publiczne” i „związek z pełnieniem funkcji publicznej”. Wnioskodawca twierdzi, że pojęcia te są zbyt szerokie i mogą prowadzić do nadmiernego rozszerzenia kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji. Wniosek obejmuje też zarzuty dotyczące braku zasad anonimizacji danych oraz nieostrości przepisu karnego z art. 23 u.d.i.p. W 2025 r. sprawa nie była rozpoznawana.
Sprawa SK 31/20 dotyczy również art. 23 u.d.i.p., czyli odpowiedzialności karnej za nieudostępnienie informacji publicznej. Skarżąca twierdzi, że przepis jest zbyt nieprecyzyjny, przez co nie wiadomo jasno, kiedy powstaje obowiązek udostępnienia informacji i kiedy można pociągnąć do odpowiedzialności karnej. Według skargi narusza to zasady państwa prawnego, zaufania do państwa oraz nullum crimen sine lege. Ta sprawa także nie była rozpatrywana w 2025 r.
3. Spór o dane o wnioskach o informację składanych do TK
Problematyczne okazało się również uzyskanie od Trybunału Konstytucyjnego danych statystycznych o realizacji wniosków o informację publiczną. W ramach monitoringu jawności zapytano TK o liczbę wniosków, sposób ich załatwienia, liczbę odmów, skarg do sądów, pobranych opłat, rejestr wniosków w BIP i osobę odpowiedzialną za odpowiedzi. TK odmówił, twierdząc, że żądane dane stanowią informację przetworzoną.
Spór zakończył się wyrokiem NSA z 19 grudnia 2025 r. (III OSK 1945/24), w którym uznano, że takie dane rzeczywiście mogą stanowić informację przetworzoną, jeśli ich przygotowanie wymaga analizy wielu akt, selekcji danych i stworzenia nowego zestawienia. NSA stwierdził, że żądane informacje nie istniały w gotowej postaci i nie mogły zostać wygenerowane automatycznie, a sam ogólny cel przygotowania raportu przez organizację społeczną nie wystarcza do wykazania „szczególnie istotnego interesu publicznego”. Zdaniem sądu wnioskodawca powinien wykazać konkretne możliwości wykorzystania danych w sposób prowadzący do realnych, mierzalnych korzyści dla dobra wspólnego. Wyrok ten potwierdził restrykcyjną linię orzeczniczą dotyczącą informacji przetworzonej.
4. Wybrane sprawy sądowe dotyczące jawności
W części poświęconej orzecznictwu opisaliśmy kilka istotnych w 2025 roku spraw.
Pierwsza dotyczy PWPW i kosztów związanych z przygotowaniami do wyborów kopertowych z 2020 r. (III OSK 7741/21). Wnioskowano o informacje, czy PWPW ubiegała się o rekompensatę kosztów oraz o udostępnienie dokumentów z tym związanych. PWPW przyznała, że występowała o rekompensatę, ale odmówiła udostępnienia dokumentów, powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy. NSA uznał jednak, że spółka realizująca zadania o istotnym znaczeniu publicznym i korzystająca ze środków publicznych podlega reżimowi u.d.i.p. Sąd podkreślił, że nie wystarczy ogólne powołanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa — trzeba wykazać, że konkretne dane mają wartość gospodarczą, nie są powszechnie znane i że ich ujawnienie mogłoby wyrządzić rzeczywistą szkodę. PWPW tego nie zrobiła. W konsekwencji NSA uznał, że informacje o roszczeniach finansowych wobec państwa mają charakter publiczny.
Druga sprawa dotyczy systemu Pegasus i decyzji Szefa CBA odmawiającej udostępnienia informacji o korzystaniu z tego narzędzia (II SA/Wa 1052/25). Nasz wniosek obejmował m.in. liczbę użyć systemu, osoby nim objęte, koszty jego zakupu i używania oraz raporty i konsekwencje związane z jego wykorzystywaniem. Szef CBA odmówił całościowo, powołując się na ochronę informacji niejawnych oraz tajemnice ustawowo chronione. WSA uznał, że część żądanych danych rzeczywiście może podlegać ochronie, zwłaszcza gdy chodzi o konkretne osoby i szczegóły metod operacyjnych. Jednocześnie stwierdził, że nie wszystko mieści się w tym wyjątku. Za informację publiczną uznał w szczególności łączny koszt systemu Pegasus oraz informacje o raportach, analizach i konsekwencjach związanych z jego używaniem. W tym zakresie uchylono decyzję CBA i zobowiązano organ do ponownego rozpoznania sprawy. Wyrok był nieprawomocny.
Trzecia sprawa dotyczyła Polskiego Związku Łowieckiego. W 2025 r. sądy administracyjne potwierdziły, że PZŁ jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, ponieważ wykonuje zadania publiczne z zakresu administracji państwowej. WSA w Olsztynie (II SAB/Ol 101/25) stwierdził bezczynność PZŁ w sprawie wniosku o sprawozdania, uchwały i dane ze sprawozdawczości łowieckiej. Sąd uznał, że są to informacje publiczne, bo dotyczą działalności publicznoprawnej związku i dokumentów podlegających nadzorowi państwa. Jednocześnie odróżniono od tego informacje o darowiznach finansowych PZŁ, uznając, że nie są objęte u.d.i.p., bo nie dotyczą gospodarowania środkami publicznymi. Orzeczenie było prawomocne.
Kolejna sprawa dotyczyła dostępu do informacji o konkretnym adwokacie (NSA, III OSK 586/25). Wnioskodawca żądał m.in. informacji o przebiegu studiów i aplikacji, wynikach egzaminu, postępowaniach dyscyplinarnych, danych kontaktowych, funkcjach w samorządzie i wynagrodzeniu. Okręgowa Rada Adwokacka odmówiła, twierdząc, że nie jest to informacja publiczna i zarzucając nadużycie prawa do informacji. WSA, a następnie NSA, uznały jednak, że ORA jest podmiotem zobowiązanym, a większość żądanych danych ma charakter informacji publicznej, bo dotyczy wykonywania zawodu zaufania publicznego, odpowiedzialności dyscyplinarnej, funkcji samorządowych i wynagrodzenia. NSA podkreślił, że motywy wnioskodawcy co do zasady nie mają znaczenia, a adwokat nie może skutecznie powoływać się na prywatność w zakresie informacji związanych z wykonywaniem zawodu publicznego.
5. Sprawozdanie NSA o realizacji prawa do informacji
W marcu 2025 r. opublikowano sprawozdanie z działalności sądów administracyjnych za 2024 r. To jedno z nielicznych regularnych źródeł danych o liczbie wniosków o informację publiczną i sposobie ich załatwiania. Ze sprawozdania wynika, że liczba wniosków dalej rosła. Do Prezesa NSA wpłynęły 383 wnioski, co oznacza wzrost o 15,7% rok do roku, a do wojewódzkich sądów administracyjnych łącznie 1259 wniosków, czyli o 4,8% więcej niż wcześniej. Najczęściej dotyczyły one orzeczeń, danych statystycznych, zatrudnienia i wynagrodzeń, wydatków finansowych, zamówień publicznych i dokumentacji konkursowej.
Według sprawozdania w NSA pozytywnie załatwiono prawie 83% wniosków, a prezesi WSA odpowiedzieli w 97,5% przypadków. Odmowy dotyczyły głównie informacji przetworzonych oraz informacji objętych ochroną prywatności. Tylko nieliczne sprawy zakończyły się formalną decyzją odmowną. Wymieniono trzy takie przypadki: listy orzeczeń w sprawach hazardowych, zbiorczych danych statystycznych o decyzjach dotyczących zobowiązania cudzoziemców do powrotu w 2023 r. oraz liczby spraw rozpoznanych przez NSA w latach 2018–2023 w związku ze sprzeciwami od decyzji administracyjnych.
6. Interwencje Rzecznika Praw Obywatelskich
RPO wielokrotnie interweniował w sprawach dotyczących jawności życia publicznego.
Jedna z interwencji dotyczyła braku jednolitych przepisów o nagrywaniu posiedzeń komisji rady gminy. RPO postulował wprowadzenie ustawowego obowiązku nagrywania i publikowania nagrań w BIP i na stronach internetowych gmin, argumentując, że obecne regulacje statutowe nie zapewniają wystarczającego standardu jawności. Sejmowa Komisja Samorządu Terytorialnego nie poparła jednak pomysłu ustawowego obowiązku i uznała, że decyzja powinna pozostać na poziomie lokalnym.
Inna sprawa dotyczyła regulaminu pracy Urzędu Miejskiego w Świdnicy, który zakazywał urzędnikom wypowiadania się do mediów bez zgody prezydenta miasta. RPO uznał ten zapis za sprzeczny z wolnością słowa i prawem mediów do informacji. Po interwencji RPO prezydent Świdnicy usunęła sporny przepis z regulaminu z dniem 25 lutego 2025 r.
RPO zajął się też problemem braku regulacji dotyczących oficjalnych profili instytucji publicznych w mediach społecznościowych. W piśmie do Ministerstwa Cyfryzacji wskazano, że konta urzędowe funkcjonują na zasadach prywatnych platform, co może prowadzić do arbitralnego usuwania komentarzy lub blokowania użytkowników bez podstawy ustawowej. Jako przykład luki systemowej wskazano sprawę konta Prezydenta RP na platformie X po objęciu urzędu przez Karola Nawrockiego, gdy dotychczasowe konto oficjalne zostało przekształcone w konto archiwalne związane z poprzednim prezydentem, a nowy prezydent rozpoczął prowadzenie nowego profilu.
RPO interweniował też wobec ZUS w związku z odmową udostępnienia materiałów dotyczących zmarłego pracownika w celu przygotowania pracy naukowej z genealogii. Rzecznik zwrócił uwagę, że ZUS błędnie potraktował sprawę jak wniosek o dokumentację świadczeniową, podczas gdy chodziło o badania naukowe. RPO podkreślił znaczenie wolności badań naukowych i prawa do informacji o działalności instytucji publicznych.
Kolejna interwencja dotyczyła ARiMR i odmowy udostępnienia dokumentów używanych przy ocenie wniosków o środki z KPO. RPO wskazał, że kryteria i zasady oceny środków publicznych powinny być jawne, a automatyczne kwalifikowanie takich dokumentów jako „wewnętrznych” ogranicza transparentność. ARiMR odpowiedziała, że nie wydaje formalnych decyzji odmownych, jeśli uznaje, że dane nie są informacją publiczną, lecz jedynie informuje o tym wnioskodawcę. Po otrzymaniu wyjaśnień RPO zakończył sprawę.
RPO zajął się także praktyką pozostawiania bez odpowiedzi anonimowych wniosków o informację publiczną przez Wojewodę Łódzkiego i urząd wojewódzki. Rzecznik uznał tę praktykę za niezgodną z Konstytucją i ustawą, przypominając, że u.d.i.p. nie wymaga podawania danych osobowych przez wnioskodawcę. Po analizie odpowiedzi wojewody RPO zalecił dostosowanie praktyki urzędu do prokonstytucyjnej wykładni prawa.
Ostatnia wspomniana interwencja dotyczyła spółki komunalnej zaangażowanej w działania wokół referendum lokalnego. RPO wniósł skargę kasacyjną w sprawie odmowy ujawnienia informacji o przydziale powierzchni reklamowych, argumentując, że spółka realizująca zadania publiczne musi podlegać standardom jawności, szczególnie gdy chodzi o proces demokratyczny.
7. Zmiany legislacyjne dotyczące jawności
Dużo miejsca poświęcono zmianom dotyczącym Centralnego Rejestru Umów Jednostek Sektora Finansów Publicznych. Rejestr istniał w przepisach już od 2021 r., ale jego wejście w życie wielokrotnie odkładano. W 2025 r. trwały intensywne prace nad jego ostatecznym kształtem. Spór dotyczył przede wszystkim tego, czy publikować wszystkie umowy, czy tylko te powyżej określonego progu, a także jak szczegółowo opisywać ich przedmiot. Początkowo Ministerstwo Finansów proponowało próg 10 000 zł, zamiast wcześniejszych 500 zł. Ostatecznie jednak w toku prac parlamentarnych zrezygnowano z progu całkowicie, a także doprecyzowano, że ujawniany ma być konkretny przedmiot umowy, nie zaś ogólna nazwa.
Ustawa uchwalona 4 grudnia 2025 r., podpisana 18 grudnia i ogłoszona 23 grudnia 2025 r. (Dz.U. 2025 poz. 1844), wprowadziła CRU JSFP bez progu kwotowego. Rejestr ma być prowadzony w systemie teleinformatycznym zapewnianym przez Ministra Finansów. Publikowane mają być m.in. numer umowy, data zawarcia, okres obowiązywania, strony, przedmiot, wartość, źródła finansowania i status realizacji. System ma być jawny i umożliwiać wyszukiwanie danych. Ustawa weszła w życie 1 stycznia 2026 r., ale z odroczonym terminem pełnego uruchomienia systemu: gotowość techniczna ma nastąpić 1 kwietnia 2026 r., a obowiązek publikacji rusza 1 lipca 2026 r.
Drugim dużym obszarem zmian była implementacja dyrektywy UE 2023/970 o transparentności płac. Pierwszy etap wdrażania nastąpił w 2025 r. przez nowelizację Kodeksu pracy z 4 czerwca 2025 r. (Dz.U. 2025 poz. 807). Zmiany dotyczą głównie rekrutacji. Pracodawca musi informować kandydata o proponowanym wynagrodzeniu lub przedziale płacowym oraz zasadach ustalania wynagrodzenia. Wprowadzono też zakaz pytania o dotychczasowe wynagrodzenie i obowiązek formułowania ogłoszeń oraz nazw stanowisk w sposób neutralny płciowo. Zmiany weszły w życie 24 grudnia 2025 r. i mają ograniczony charakter, ponieważ nie obejmują jeszcze pełnych mechanizmów egzekwowania równości płac, prawa do informacji o średnich wynagrodzeniach czy obowiązków raportowania luki płacowej. Drugi etap wdrożenia zapowiedziano w projekcie UC127.
8. Projekty legislacyjne dotyczące jawności
W ostatniej części opisano projekty, które w 2025 r. były przygotowywane, ale nie weszły jeszcze w życie.
Pierwszy dotyczy nowelizacji ustawy AML i zmian w dostępie do Centralnego Rejestru Beneficjentów Rzeczywistych. Projekt UC75, przygotowany przez Ministerstwo Finansów w marcu 2025 r., przewiduje odejście od pełnej jawności CRBR i uzależnienie dostępu do danych od wykazania „uzasadnionego interesu”. W konsultacjach publicznych wiele instytucji i organizacji branżowych krytykowało to rozwiązanie jako ograniczające przejrzystość obrotu gospodarczego i utrudniające wykonywanie obowiązków AML. Mimo tych uwag Ministerstwo Finansów utrzymało kierunek ograniczenia jawności, wskazując, że wynika on z prawa unijnego. Projekt nie został jednak jeszcze przyjęty przez Radę Ministrów ani skierowany do Sejmu.
Drugi projekt dotyczy dostępu do elektronicznych ksiąg wieczystych. Po wcześniejszych sporach o status numerów ksiąg wieczystych jako danych osobowych oraz po wyroku NSA z końca stycznia 2025 r. potwierdzającym taki status, Ministerstwo Sprawiedliwości przygotowało projekt UD310. Nie znosi on samej zasady jawności ksiąg wieczystych, ale odchodzi od anonimowego dostępu online. Projekt zakłada obowiązek uwierzytelnienia użytkownika przez Krajowy Węzeł Identyfikacji Elektronicznej oraz gromadzenie danych o korzystaniu z systemu, takich jak identyfikator użytkownika, numer księgi, data i godzina dostępu oraz adres IP. Celem ma być ograniczenie masowego pozyskiwania i komercyjnego obrotu danymi z ksiąg wieczystych. Projekt przyjęto w Radzie Ministrów 23 grudnia 2025 r. i skierowano do Sejmu, ale nie wszedł jeszcze w życie. Planowany termin wejścia w życie przewidziano na 31 marca 2026 r.
Ostatni wątek dotyczy reformy systemu oświadczeń majątkowych. W 2025 r., mimo wcześniejszych zapowiedzi, nie opublikowano projektu ustawy, która miała uporządkować i ujednolicić ten system. Na początku roku CBA i inne służby informowały o pracach nad reformą przewidującą jeden elektroniczny formularz, centralny rejestr zamiast wielu rozproszonych wzorów, ujednolicenie terminów i zasad składania oświadczeń, cyfryzację ich analizy oraz skuteczniejsze sankcje za zatajenie majątku. We wrześniu 2025 r. poinformowano jednak, że CBA nie będzie już dalej prowadziło prac nad projektem, a odpowiedzialność przejęli minister koordynator służb specjalnych i kancelaria rządu. Do końca 2025 r. projekt nie został upubliczniony.
Komentarze